5 – 15 – 75

5 – 15 – 75  

Вот уже 300 лет российские власти пытаются экспериментальным путем найти оптимальный, прежде всего с военно-фискальной точки зрения, подход к административно-территориальному делению нашей необъятной Родины. Очередной виток «территориального передела» может начаться уже в текущем году. Поиск „идеального“ территориального деления нашей страны, наверное, не закончится никогда. Но это не повод не предпринимать таких попыток. Решением может стать непротиворечивое сочетание различных подходов с тем, чтобы соблюсти и территориальную целостность, и экономическую связность нашей страны, и учесть национальное, культурное и экономическое многообразие ее территорий.

Игорь Березин

Ведущий эксперт исследовательского холдинга Ромир

Нет ничего труднее, опаснее и неопределеннее

чем руководить введением нового порядка вещей.

Потому что у каждого нововведения есть ярые враги,

которым хорошо жилось по-старому,

и вялые сторонники, которые не уверены –

смогут ли они жить по-новому.

Николо Макиавелли

А вы друзья – как ни садитесь

А в музыканты все же не годитесь

Иван Андреевич Крылов

Опубликовано в журнале «Однако», №16, 2013

Зачем?

А нужно ли вообще заниматься оптимизацией территориального деления страны? Не все ли равно, на сколько округов будет делиться Россия – 7-8 или 15-20? Может, стоило остановиться на бессмертной цитате великого русского переводчика – баснописца и не преумножать сущности?

Нужно! Не все равно! Не будем останавливаться!

Территориальная связность и целостность страны, темпы экономического роста и улучшения (или ухудшения) повседневной жизни граждан страны очень даже зависят от качества принимаемых управленческих решений. А качество этих решений, в свою очередь, зависит от качеств управленцев и от «качества» управляемых территорий. Сирил Паркинсон (тот самый автор забавных „законов Паркинсона“) на основе серьезного анализа большой статистической базы данных показал что лучше всего управляются территории с населением 4 – 12 млн. человек. Ну, типа Швеции, Норвегии, Финляндии, Австрии или большинства штатов в США. Конечно, из таких правил всегда найдутся исключения. В Калифорнии вот, например, 40 млн. жителей. Хотя – и с управляемостью в Калифорнии как-то не образцово.  

Для оголтелых сторонников либеральной рыночной модели сразу отмечу, что дискуссия о необходимости управления развитием территории мне совсем не интересна. В ваших любимых «модельных демократиях» все больше элементов индикативного планирования, мягкого (все менее мягкого) регулирования и государственного вмешательства в те сферы, а их с каждым годом все больше и больше, в которых рынок терпит фиаско.

В России сегодня 60 – 65% экономики находится под прямым или косвенным государственным контролем и управлением. И этот процент под разговоры о дальнейшей приватизации, о приверженности рыночному пути и т.д. видимо очень скоро дойдет до 70 – 75%. Это реальность. Не то, что бы мне это прямо таки очень нравилось. Лично я сторонник концепции «50/50», но повторю еще раз – это реальность. Данная нам в ощущениях, эмпирическом опыте, статистических выкладках и социологических изысканиях.

Немного истории

В 1708 году Петр Великий разделил свое царство на восемь губерний: Ингермландскую (Прибалтика), Московскую (центр), Киевскую (Украина), Смоленскую (запад, включая Белую Русь), Архангелогородскую (север), Казанскую (средняя Волга), Азовскую (юг и нижняя Волга), Сибирскую (все что к востоку от Волги). Население России тогда составляло 20 – 25 млн. чел. В каждой губернии было по 2 – 4 млн. жителей. Затем некоторые губернии, в частности — Сибирская были «разукрупнены» и их число выросло до 12. После смерти Петра процесс „разукрупнения“ был продолжен.

В 1775 году Екатерина Великая — самая выдающаяся российская правительница после Петра (и до краха самодержавия) разделила Российскую Империю на 68 губерний. В каждой губернии было по 400 – 500 тысяч жителей, и каждая губерния могла обеспечить «поставку» 20 тысяч рекрутов в армию. Такое деление продержалось до 1917 года. К этому времени в каждой губернии уже проживало от 1-го до 2.5 миллионов человек.

Когда в двадцатые годы прошлого ХХ века в СССР был реализован план ГОЭЛРО то страну, согласно этому плану разделили на восемь «энергетических» регионов, РСФСР – на пять. К слову сказать „План ГОЭЛРО“ — это первый в новейшей истории пример сочетания индикативных и директивных подходов при планировании и реализации масштабных проектов комплексного экономического развития больших регионов и страны в целом. Он оказался потрясающе успешен. Экономические советники президента Рузвельта спустя десятилетие активно использовали методологические подходы, заложенные в план ГОЭЛРО при проведении мер по преодолению Великой Депрессии в США.

В политическом отношении СССР был разделен на 15 республик, а РСФСР (Россия) на 60 – 70 краев, областей и автономных республик. То, что они очень сильно различались по экономическим и демографическим характеристикам никого особо не волновало, т.к. такое деление в первую очередь преследовало политические цели и отражало представление коммунистов – интернационалистов о правильной национальной политике.

В послевоенное время в РСФСР было выделено 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северокавказский, Уральский, Западносибирский, Восточносибирский и Дальневосточный. Это районы довольно сильно различались по базовым географическим, демографическим и экономическим характеристикам. Но, все же не так сильно, как края и республики. К тому же внутри районов были планово-административным путем построены и отлажены производственно-сбытовые цепочки.

После распада СССР Российская Федерация состояла (это было закреплено в Конституции 1994-го года) из 89 субъектов: областей, республик, краев и двух городов: Москва и Петербург, также имеющих статус Субъектов Федерации. По численности населения субъекты различались в 100 – 200 раз. 10 млн. жителей в Москве, 6 млн. – в Московской области, 5 млн. – в Краснодарском крае и 155 тысяч в Магаданской области, 51 тыс. в Чукотском АО, 43 тыс. в Ненецком АО.

В мае 2000-го Президент РФ издал указ об образовании 7 федеральных округов: Центрального, Поволжского, Северо-Западного, Южного, Уральского, Сибирского и Дальневосточного. При нарезке этих округов был использован военно-стратегический принцип – каждый округ совпадал с границами военных округов в СССР. Этим объясняются некоторые странности типа отнесения Башкортостана и Тюменской области к Уралу. Интересно, что ровно за год до этого – в мае 1999-го вышла моя книга в которой я дословно писал – «Для задач регионального маркетинга, рекламы, выстраивания сбытовых каналов и т.п. целесообразно выделить семь приблизительно равных по экономической силе и значению экономических регионов: Центр (со столицей в Москве), Север (столица — Санкт-Петербург), Волга (Нижний Новгород), Юг, Урал (Екатеринбург), Сибирь (Новосибирск), Дальний Восток.» Березин И. С. Маркетинг и исследования рынков. /стр. 226/ — М.: Русская Деловая Литература, 1999. — 416 с.

Укрупнение / разукрупнение

С 2004-го года в России начался процесс постепенного укрупнения субъектов Федерации. Первой «ласточкой» стало объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Сейчас количество субъектов Федерации сократилось до 84. Это очень много. Если дело и дальше будет идти такими темпами, то и в 2025-м году в нашей стране будет более 75 субъектов очень сильно отличающихся по экономическим и социальным характеристикам.

В 2006-м году я написал следующее – «Не знаю уж как насчет президентского решения — хорошо ли справляются полномочные представители Президента РФ со своими обширными обязанностями в своих огромных округах, а вот для целей маркетинга, рекламы и сбыта деление огромной страны всего на семь макро-регионов оказалось (или стало спустя пять лет казаться) не очень „целесообразным“. Слишком большие получились регионы, слишком они внутренне неоднородные. Слишком неравноценно в них распределены крупные города. А ведь именно крупные города представляют интерес для целей рекламы, маркетинга и сбыта.

В России крупным считается город с населением, превышающим 250 тысяч жителей (В Европе — от 100 тысяч, в Китае — от 500 тысяч). Таких городов в России 75. В них проживают около 60 миллионов человек (40% населения страны). На их долю приходится от 55 до 66% потребления товаров и услуг массового спроса и от 75 до 95% потребления товаров и услуг не относящихся к массовым и первой необходимости. В частности, в этих городах сконцентрирован весь кинопрокат. Ну не весь, а 98%.

Сегодня, я готов предложить новый подход к делению страны на большие регионы, «в целях маркетинга, рекламы и сбыта», основанный на „разукрупнении“ федеральных округов и лучшем учете географических аспектов. Полагаю, что такое „разукрупнение округов“ могло бы стать удачным дополнением к начавшемуся процессу „укрупнения“ субъектов федерации.» Березин И. С. Маркетинговый анализ /стр. 77/, 3-е издание, Москва, Вершина, 2007.

В январе 2010-го президент Медведев подписал указ о выделение из Южного Федерального округа семи субъектов в восьмой – Северокавказский ФО.

На очереди, очевидно, и выделение из Сибирского ФО – «Восточносибирского», с последующим его „административным присоединением“ к Дальневосточному. Иначе программа развития Восточной Сибири и Дальнего Востока, уже помпезно анонсированная, окажется „разорванной“ между двумя различными федеральными округами. Причем часть одного из округов (южная Сибирь) будет каким-то образом из этой программы исключена.

Если из Сибирского округа будет выделена Восточная Сибирь, то оставшаяся южная окажется самой маленькой и слабой в экономическом отношении из всех имеющихся сегодня федеральных округов. Тогда было бы логично присоединить ее к Уральскому округу. Сформировав еще один макро-регион — «Урало-Сибирский».

«Раз пошла такая пьянка» — было бы логично выделить в отдельный ФО Нижнюю Волгу и присоединить ее к „Южно-Кавказскому“ макро-региону. Верхняя Волга в качестве отдельного ФО тогда присоединяется к „Центральному“ макро-региону. А вот ряд юго-западных областей: Воронежскую, Белгородскую, Курскую, Липецкую, Брянскую, Орловскую, Тамбовскую логично выделить в Юго-Западный ФО и присоединить к тому же „Южно-Кавказскому“ макро-региону.

Если все это будет реализовано получим следующее деление: 5 «Макро-регионов», 15 Федеральных Округов, 75 субъектов Федерации.

Подчеркнут субъект, в котором предположительно будет находиться столица федерального округа

И здесь снова возникает сакраментальный вопрос – ЗАЧЕМ? Зачем все это нужно и что это даст? И снова ответ будет достаточно банален. Это нужно для повышения качества принимаемых управленческих решений, выстраивания и реализации долгосрочных планов экономического и социального развития регионов нашей страны. А что разве эти планы нельзя реализовать в рамках нынешней конфигурации? Очевидно – нет! Тогда не потребовалось бы выделать Северо — Кавказский ФО из ЮФО. Тогда не надо было «выгрызать» из Московской области кусок в 1,5 тыс. кВ. км. для дальнейшего его присоединения к столице. При том, что административная граница между Москвой и областью уже давно носит весьма условный характер. Тогда не надо было вбрасывать идею о программе развития Дальнего Востока и Восточной Сибири и создания для этого чуть ли не отдельного федерального министерства. А что для Урала и Южной Сибири, где проживает в два раза больше народу, не нужна программа долгосрочного развития? И не потребуется еще одно министерство? А южные регионы, в которых проживает в три раза больше народу, чем в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке не заслужили свою программу долгосрочного развития? И какое министерство этим займется? Да, и для центральных областей было хорошо придумать стратегию развития альтернативную банальному – „пусть вся трудоспособная молодежь едет в Москву, благо та расширяется“. И что на выходе? Восемь „министерств стратегического развития“ для восьми федеральных округов? Может – не надо новых министерств? Может стоит укрепить Минрегионразвития специалистами по долгосрочному планированию и развитию территорий? И двигаться „встречными курсами“? Министерства экономики 75 субъектов федерации (а может чем не шутит черт – на этом уровне будет достаточно и комитетов или групп экономических советников при губернаторе/вице-губернаторе) готовят индикативные планы развития для своих регионов на 5 лет. В Минрегионразвитии составляют пять (пусть хотя бы для начала – пять) стратегических планов долгосрочного (на 15 – 20 лет) развития больших регионов. А затем эти планы согласуются, уточняются, стыкуются, обрастают „дорожными картами“, нормативной базой и прочими необходимыми для успешной реализации атрибутами на уровне 15 федеральных округов с горизонтом планирования в 10 лет.